La siembra de coca ha aumentado de forma dramática en los últimos años en Colombia, lo que ha llevado al Gobierno a considerar el regreso de las campañas de fumigación aérea previamente detenidas por preocupaciones sobre la salud pública. Sin embargo, el expresidente Juan Manuel Santos sugiere que factores distintos a la supresión de las fumigaciones son los responsables, entre ellos la reconfiguración de los grupos armados no pertenecientes a las FARC y el incentivo perverso de un futuro programa de sustitución de cultivos anunciado al principio del proceso de paz. El análisis de las variaciones temporales creadas por este anuncio y las variaciones geográficas relacionadas con la idoneidad para el cultivo de coca, tanto como de los posibles beneficios de la iniciativa de sustitución, indican que Santos puede estar en lo correcto, escriben Daniel Mejía (Universidad de los Andes), Mounu Prem (Universidad del Rosario) y Juan Vargas (Universidad del Rosario).
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De acuerdo con las cifras de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, en 2017 la extensión de los cultivos de coca en Colombia alcanzo un récord de 171.000 hectáreas. Esta cifra ha aumentado consistentemente desde 2013 y representa un aumento casi cuatro veces mayor durante este periodo.
El pronunciado aumento en los cultivos ilícitos desde 2014 generó aleta en Washington. En mayo de 2017, durante la visita oficial del entonces presidente Juan Manuel Santos, la Casa Blanca expreso su preocupación; un mes después el Secretario de Estado de Estados Unidos solicitó a Colombia reanudar las campañas de aspersión aérea de cultivos ilícitos, y cuatro meses después el presidente Donald Trump amenazó con descertificar a Colombia en la lucha contra las drogas ilegales debido al aumento observado de los cultivos ilícitos.
¿Qué causó el reciente aumento en los cultivos de coca en Colombia?
El crecimiento de los cultivos ilícitos observado desde el año 2014 ha llevado a la reapertura de los debates sobre la aspersión aérea de cultivos ilícitos con glifosato, una práctica suspendida en 2015 en base a que este herbicida era “probablemente cancerígeno” de acuerdo con la literatura médica. En 2017, sin embargo, la Corte Constitucional indicó que el Consejo Nacional de Estupefacientes podría reversar la posición sobre el glifosato si se cumplían las pautas específicas para minimizar los impactos sobre la salud. Adicionalmente, bajo el mandato de presidente Iván Duque ha habido un cambio en torno a considerar la fumigación aérea como una posible solución a el aumento reciente en los cultivos de coca.
No obstante ¿fue la suspensión de la fumigación aérea la responsable del aumento en primer lugar?
En la audiencia pública sobre el tema, en marzo de 2019, Santos refutó la idea de que la suspensión de la fumigación aérea fue la principal culpable del aumento. Había, según él, otros cuatro factores claves:
- La devaluación del peso, que aumento la rentabilidad del tráfico de drogas
- La caída de los precios del oro, que redujo el costo de oportunidad de cultivar coca
- El reposicionamiento de bandas criminales en áreas previamente controladas por la guerrilla de las FARC
- El anuncio temprano de un programa de incentivos para la sustitución de cultivos de coca
Nuestra investigación reciente confirma que particularmente en el tercer y cuarto punto, Santos parece tener razón, y su mea culpa está respaldado por la evidencia empírica que encontramos.
Sustitución de cultivos ¿Un incentivo de paz?
El proceso de paz entre el Gobierno Colombiano y las FARC-EP inició oficialmente en octubre de 2012. Uno de los más importantes logros del proceso, antes la firma del acuerdo final en 2016, fue el acuerdo parcial en el tema de drogas ilícitas.
En mayo 16 de 2014, las delegaciones del Gobierno colombiano y las FARC anunciaron que finalmente habría un Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito “con el fin de generar condiciones materiales e inmateriales de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por cultivos de uso ilícito, en particular, para las comunidades campesinas en situación de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de esos cultivos.”
Crucialmente, las palabras “condiciones materiales” crearon la posibilidad de que los cultivadores de coca pudieran esperar recibir transferencias monetarias a cambio de la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos.
Efectos de anticipación e incentivos perversos
Si el anuncio temprano de un futuro programa de sustitución de cultivos contribuyó o no al reciente incremento de la plantación de coca es una pregunta empírica que puede ser abordada explotando la variación temporal relacionada con el anuncio y dos fuentes particulares de variación geográfica.
La primera de estas es una medida de la facilidad de cultivar coca según las características climáticas y ecológicas municipales. Esta medida da cuenta de la productividad de sembrar coca en una municipalidad dada.
La segunda fuente de variación espacial viene del beneficio esperado de sembrar coca si el programa de sustitución propuesto llegase a ser implementado. En particular, nos referimos a la declaración anticipada en el sentido que áreas con cultivos de coca y alta incidencia de la pobreza serían el mecanismo de focalización para la implementación de programas de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos. Usando estas dos variables al nivel municipal construimos una medida de la probabilidad esperada de beneficiarse del programa de sustitución.
Cuando combinamos la variación temporal generada por el anuncio con las dos variaciones geográficas mencionadas sobre la facilidad de sembrar coca (figura 1, abajo) y con las diferencias al nivel municipal en las expectativas de beneficio de los incentivos para sustitución de cultivos (figura 2, abajo), se hacen notorios los primeros resultados encontrados.
Primero, antes del anuncio no había diferencia entre la cobertura de los cultivos de coca entre las municipalidades con alta y baja aptitud para su cultivo o con alta o baja probabilidad estimada de beneficiarse del programa de sustitución propuesto.
Segundo, desde el año del anuncio (hecho en mayo de 2014), hay un incremento diferencial permanente en el cultivo de coca en los municipios con un menor costo relativo de sembrar coca (figura 1) y aquellas con un alto beneficio esperado (figura 2).
Sustitución, siembra y fumigación aérea
Antes de considerar las implicaciones de estos resultados, es importante enfatizar que nuestra investigación no busca evaluar la efectividad del programa de sustitución en sí mismo. De hecho, para medidos de 2019 más de 100.000 familias se registraron en el nuevo programa, resultando en la erradicación de más de 30.000 hectáreas de coca, y con niveles extremadamente bajos de reincidencia.
Dicho eso, nuestras estimaciones respecto a la anticipación del programa muestran un gran aumento en la siembra de coca en municipios donde el anuncio encontró mayor resonancia (debido a una mayor facilidad de cultivo o mayores expectativas de beneficio). En particular, encontramos que un incremento de una desviación estándar en la índice aptitud para el cultivo de coca genera un aumento diferencial de 100 por ciento en el cultivo de coca después del anuncio. Estimamos también que un incremento de apenas 10 por ciento en la probabilidad esperada de beneficiarse del programa genera un incremento del 51 por ciento en los niveles de siembra de coca.
El aumento es persistente en el tiempo, extendiéndose incluso más allá del inicio de la implementación del programa de sustitución. Adicionalmente, dicha persistencia esta asociada con la violencia ejercida por otros grupos armados (distintos a las FARC) intentando controlar los nuevos y viejos cultivos de coca, un resultado que soporta la tercera explicación para el aumento de los cultivos de coca ofrecida por Juan Manuel Santos en marzo de 2019.
Otro hallazgo crucial es que el reciente aumento en la siembra de coca no está asociado con la suspensión de la fumigación aérea. Una vez controlamos por la interacción entre la magnitud de fumigación antes y después de la suspensión y efectos fijos de tiempo, los efectos estimados del índice de aptitud para el cultivo de coca y el beneficio predicho se mantienen intactos. Dado que Colombia evalúa la posibilidad de reiniciar el programa de aspersión aérea de cultivos ilícitos, este hallazgo debería ser tenido en cuenta por los encargados de formular las políticas públicas en torno a las políticas antidroga del país.
El incremento en la siembra de coca también ocurre en áreas protegidas como los parques nacionales y reservas indígenas, aunque en un grado menor. Esto es importante por dos razones.
Primero, esto muestra que la siembra aumentó inclusive en áreas donde la fumigación estaba prohibida antes de mayo de 2014, lo que respalda aún más nuestro hallazgo previo sobre la irrelevancia relativa de la fumigación. Segundo, el hecho que el incremento en la siembra de coca sea menor en las áreas donde la fumigación aérea ya estaba prohibida sugiere que la mayor presencia y capacidad estatal tiene un efecto mitigante frente a las actividades ilegales, incluso dado el incentivo perverso generado por el anuncio. Esto es importante en términos de política pública.
El debate en curso acerca del incremento en la siembra de cultivos ilícitos en Colombia y el rol de la erradicación manual, la fumigación aérea y los programas de sustitución de cultivos ilícitos podría beneficiarse enormemente de otros estudios rigurosos que evalúen respectivamente impactos y costos. Estos estudios podrían a su vez contribuir al diseño e implementación de mejores políticas públicas.
Aunque nuestros resultados sugieren que el anuncio de una futura iniciativa de sustitución de cultivos tuvo un efecto perverso en la siembra de coca, el desafío ahora es identificar e implementar programas que brinden los incentivos correctos. También es importante fortalecer la presencia del estado a lo largo del territorio de Colombia para evitar que los grupos armados no incluidos en el acuerdo de paz aprovechen cultivos ilegales y frenen los esfuerzos de erradicación y sustitución.
Notas:
• Las opiniones expuestas en este artículo son de los autores y no reflejan la postura de LSE
• Esta entrada se basa en el artículo académico The Rise and Persistence of Illegal Crops: Evidence from a Naive Policy Announcement (2019)
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